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L’ALÉNA en péril? La survie de l’accord est loin d’être certaine

L’ALÉNA en péril? La survie de l’accord est loin d’être certaine
AFP

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Alors que les représentants des États-Unis, du Mexique et du Canada sont en pleine négociation à Montréal, tout le monde se demande si l’ALÉNA est vraiment en péril. La réponse n’est ni simple ni évidente, mais la question vaut la peine d’être posée et elle a été l'objet d'une table ronde du CÉRIUM.

Le CÉRIUM tenait hier une table ronde sur les perspectives d’avenir de l’accord commercial nord-américain, dont le sort est plus que jamais incertain. L’invité d’honneur était le sous-ministre mexicain du commerce extérieur, Juan Carlos Baker Pineda, auxquels s’ajoutaient deux universitaires québécois, le politologue Stéphane Paquin, de l’ÉNAP, et Richard Ouellet, professeur de droit commercial international à l’Université Laval. Votre blogueur, qui agissait à titre de modérateur, n’a évidemment pas pu s’empêcher d’ajouter son grain de sel.

«L’ALÉNA en péril?»

De prime abord, le titre de la table ronde pouvait sembler un peu accrocheur. N’est-ce pas le cas que les accords commerciaux en négociation sont toujours «en péril», dans le sens où rien n’est jamais garanti à l’avance et les partenaires conservent en tout temps le pouvoir souverain de se retirer? Mais on finit toujours par s’entendre, non? C’est un peu comme les films de James Bond, où le héros est toujours en péril mais, malgré les prodiges d’imagination des scénaristes, on sait toujours qu’il va finir par s’en tirer. Mais se pourrait-il que, cette fois-ci, l’ALÉNA ne s’en tire pas? Il y a en effet quelque chose de différent dans la négociation actuelle. Les menaces de retrait des États-Unis sont prises beaucoup plus au sérieux que les coups de bluff habituels.

Dans son allocution d’ouverture, Juan Carlos Baker Pineda reflétait le réalisme—certains diront le fatalisme—de la délégation du Mexique, le pays qui a le plus à perdre d’un échec. D’une part, on réalise que l’accord est, en pratique, périmé. En un quart de siècle, la nature du commerce et des relations économiques entre les trois partenaires a évolué dans des directions que les négociateurs de l’accord initial ne pouvaient pas toutes anticiper. Qu’il s’agisse des progrès technologiques, du commerce électronique ou de l’intégration des chaînes de production, le cadre de l’ALÉNA n’est plus adapté aux réalités présentes et à venir.

Ceci dit, le risque de ne pas pouvoir en venir à une entente est plus présent que jamais. Si un partenaire décide de s’en aller, dit-il en visant manifestement les États-Unis, il n’y a pas grand-chose qu’on puisse faire pour le retenir, résume-t-il. En effet, si le gouvernement mexicain actuel est favorable au maintien de l’ALÉNA, il ne peut pas accepter n’importe quoi. Le haut fonctionnaire ne le dit pas tout haut, mais son pays est en année électorale et le candidat en tête dans les sondages joue à fond la carte de l’antiaméricanisme.

Ça ne pourrait pas aller plus mal? Oui, ça pourrait...

Stéphane Paquin entame son propos en rappelant que si un pessimiste pourrait dire que les choses sont au pire, un optimiste pourrait lui rétorquer que ça pourrait aller plus mal. Bref, s’il n’y a pas lieu de conclure à l’échec tant que les négociations perdurent, le discours négatif du président Trump sur l’ALÉNA a eu un effet sur l’opinion américaine, dont l’appui fragile à l’accord s’est détérioré. Si l’establishment républicain et une bonne partie des démocrates modérés tiennent encore au maintien de l’accord, une coalition entre les républicains nationalistes trumpistes et la gauche antimondialiste du Parti démocrate pourrait fort bien faire pencher la balance vers l’échec.

Échec, prolongation sine die ou accord partiel? Tous ces scénarios sont possibles selon le politologue, mais il juge le troisième un peu plus probable, car cela donnerait à chacun la possibilité de déclarer victoire sur quelque chose tout en évitant de payer le prix politique immédiat d’un échec global.  Quand on examine les enjeux nouveaux un par un, toutefois, les voies de solution semblent particulièrement étroites et il pourrait être difficile pour ceux qui tiennent à les régler de les laisser en plan dans l’hypothèse d’un accord partiel.

Une négociation à géométrie variable

Selon Richard Ouellet, plusieurs enjeux ont déjà fait l’objet d’accords de principe, mais rien ne peut être définitivement conclu tant que tout n’est pas conclu. La perspective d’un accord partiel qui laisserait les questions les plus litigieuses en suspens lui semble donc moins probable. Pour ces questions sensibles, les obstacles à surmonter sont considérables mais les modèles pertinents à la disposition des rédacteurs ne manquent pas. Pour moderniser l’ALÉNA, on  s’inspirera entre autres des modèles récents du Partenariat transpacifique et de l’accord commercial global entre le Canada et l’Europe. Du point de vue canadien, les règles d’origine dans l’automobile et le système canadien de gestion de l’offre dans le secteur agricole seront les principaux changements à envisager si on souhaite percer le mur de la résistance américaine.

Le Canada tient mordicus au système de règlement des différends inscrit au chapitre 19 de l’ALÉNA. Or, c’est précisément ce point qui irrite le plus le partenaire américain et dans presque tous leurs accords commerciaux, les Américains s’efforcent d’affaiblir ces mécanismes qu’ils jugent incompatibles avec le plein exercice de leur souveraineté. Y aura-t-il moyen de réécrire ces règles d’une façon qui permettra au président Trump de crier victoire tout en demeurant acceptable pour les deux autres «amigos»? Toute la question est là et tant que la négociation est ouverte et que l’ensemble des gains de chacun leur permet d’envisager des compromis, il y a de l’espoir.

Un esprit différent, un environnement bousculé

Évidemment, il fallait que votre blogueur mette son petit grain de sel. D’après moi, la grande différence entre la ronde actuelle et les renégociations antérieures de l’ALÉNA est la présence à la tête du plus gros partenaire d’un président ouvertement sceptique quant à la nature même de L’ALÉNA. Avec le temps, la relation trilatérale a évolué d’une situation initiale où on s’échangeait des biens et des services à la situation actuelle où les partenaires fabriquent les choses ensemble. Il ne s’agit donc pas d’un jeu à somme nulle où les gains de l’un sont les pertes des autres mais plutôt d’une mise en commun des règles qui permet à l’ensemble de bénéficier globalement. Or, le président Trump réduit systématiquement la logique du commerce à un mercantilisme primaire où le succès se mesure uniquement par le solde des échanges bilatéraux. Comme si les enjeux du commerce n’étaient pas déjà assez complexes, la négociation sur les investissements se déroule dans un contexte bousculé par la récente réforme fiscale républicaine, qui pose un défi politique considérable aux deux autres partenaires.

Bref, même si les négociations de Montréal ne parviendront probablement pas à abattre tous les obstacles sur la voie d’une entente renouvelée, elles nous donneront quelques indices de plus sur les chances de survie de l’accord qui a contribué à redéfinir le paysage économique nord-américain. Toutefois, contrairement au scénario prévisible des films de James Bond où on est certain de la survie du héros malgré les dangers invraisemblables qu’il rencontre sur son chemin, l’échec est entièrement envisageable. Qu’adviendrait-il alors? Qui sait? Après tout, l’increvable héros a aussi déjà démontré qu’on peut vivre deux fois.

Cliquez sur ce lien pour voir et entendre la table ronde «L’ALÉNA en péril?» sur la page Facebook du CÉRIUM.  

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Pierre Martin est professeur de science politique à l’Université de Montréal et directeur de la Chaire d’études politiques et économiques américaines au CÉRIUM. On peut le suivre sur Twitter: @PMartin_UdeM